El monopolio de la fuerza en Chile lo tienen las Fuerzas Armadas (FFAA) y las Fuerzas de Orden y Seguridad (FOSP). Las FFAA existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional; mientras que las FOSP están integradas solo por Carabineros e Investigaciones (PDI), constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior. Es posible advertir una clara distinción en la misión o finalidad en ambos casos. Dicha separación de funciones se estableció de forma expresa en la Carta Magna de 1980. En las Constituciones previas no era así.
La regulación de las FFAA a nivel constitucional obedecería a la idea de control o limitación del poder ya que, como dice Marisol Peña, “la efectiva limitación del poder, en un Estado de Derecho, es fundamental para la real vigencia y respeto de los derechos de las personas y grupos ya que ello permitiría la persecución de las responsabilidades respectivas en caso de abuso o arbitrariedad” .
La separación de funciones mitigaría los riesgos de una concentración de poderes en las FFAA, añade Peña, porque así existiría “un control recíproco entre los mismos y, por ende, una mayor garantía objetiva para el poder político”.
Con relación a las hipótesis excepcionales en que las FFAA asumen labores de resguardo del orden público, una de ellas se da cuando se ha decretado por el Presidente un estado de excepción constitucional, los que es posible en situaciones como guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado. A partir de allí, se distingue entre el estado de asamblea –en caso de guerra exterior–; el estado de sitio –en caso de guerra interna o grave conmoción interior–; el estado de catástrofe –en caso de calamidad pública– y el estado de emergencia –en caso de grave alteración del orden público o de grave daño para la seguridad de la Nación.
Como puede apreciarse, estas razones son de máxima gravedad, lo que se traduce en que sean un recurso de última instancia, en atención a las consecuencias sobre los derechos y garantías de las personas. En efecto, pueden verse afectados derechos tales como la libertad personal, el derecho de reunión y la libertad de trabajo, el ejercicio del derecho de asociación, la privacidad o la propiedad.
En estas situaciones, las FFAA asumen determinadas funciones, de acuerdo con lo establecido en la Ley N°18.415, orgánica constitucional sobre estados de excepción. El Presidente puede delegar total o parcialmente sus facultades a los Comandantes en Jefe de las Unidades de las FFAA en el estado de asamblea, o a los jefes de Defensa Nacional en el estado de sitio, de emergencia o de catástrofe, pudiendo el Jefe de Defensa Nacional asumir el mando de las FFAA y FOSP, para efectos de velar por el orden público, en estados de emergencia y de catástrofe.
Otra de las hipótesis, se da en materia de elecciones, de acuerdo con la Ley Nº18.700, que en su artículo 122 encarga a las FFAA y a Carabineros el resguardo del orden público, a contar del segundo día anterior a un acto plebiscitario y hasta el término de las funciones de los Colegios Escrutadores.
Una tercera hipótesis señala que el Presidente puede disponer que las FFAA se hagan cargo de la protección de la infraestructura crítica del país cuando exista peligro grave o inminente a su respecto, determinando aquella que debe ser protegida. Esta atribución se incorporó recientemente, mediante la Ley N°21.542, de febrero de 2023. El inciso final de la disposición establece que esta atribución especial también puede usarse para el resguardo de áreas de las zonas fronterizas del país, con lo que las funciones que cumplen las FFAA en virtud de este precepto escapan del solo resguardo de instalaciones, sistemas físicos o servicios esenciales y de utilidad pública. De todas maneras, en ambas situaciones se requiere que exista un caso de peligro grave o inminente.
En definitiva, las situaciones expuestas tienen en común que se trata de excepciones, que obedecen a determinados criterios -generalmente de gravedad-, pero que son acotadas, en atención a que la misión principal de las FFAA no es el resguardo o control del orden público, sino la defensa de la patria, por ejemplo en caso de guerra, misión por cierto relevante, con lo que cabría cuestionarse la conveniencia estratégica de desviar permanentemente de sus funciones a las FFAA, para asumir otras que, como se verá, no necesariamente aseguran una disminución de la delincuencia.
***
Existen riesgos de militarización del control del orden público.
Marta Nateras y Paula Valencia han sostenido que la estrategia de seguridad internacional “hace uso de un discurso que privilegia la acción militar como método efectivo para alcanzar la paz y el orden deseados”. Tal discurso tendría un alto grado de legitimidad, y suele vincularse con “nociones como la identidad nacional, la unidad y la seguridad, (…) para justificar la utilización del ejército en el combate a la delincuencia organizada y el narcotráfico”. Sin embargo, advierten con razón la doctrina, el principal riesgo de estas medidas “es que puede terminar por oprimir a quién está protegiendo y violentar el respeto a los derechos humanos”.
De esta forma, dicen las autoras, se amplían las esferas del accionar militar, lo que permite que “la función policial y la función de guerra lleguen a un punto de indistinción, en el cual, (…) la seguridad ciudadana sea una responsabilidad que pueda ser asumida tanto por la policía como por fuerzas militares”, lo que evidentemente representa un riesgo, ya que “termina por legitimar un Estado de excepción permanente que exige el accionar militar en aras de mantener un orden interno, sin estimar el peligro permanente que implica el accionar militar en materia de vulneración de los DDHH, por su vocación de uso irrestricto de la fuerza”.
Las situaciones expuestas tienen en común que se trata de excepciones, que obedecen a determinados criterios -generalmente de gravedad-, pero que son acotadas, en atención a que la misión principal de las FFAA no es el resguardo o control del orden público, sino la defensa de la patria.
En Colombia, esto se tradujo en una “aceptación por parte de amplios sectores de la sociedad civil del recurso a la violencia como instrumento legítimo para combatir a las guerrillas, y de la visión de la guerra como condición ‘natural’ del país”.
Un riesgo adicional que puede mencionarse en Chile, es el que han puesto en la palestra las propias FFAA, a saber, la inexistencia de “un marco jurídico claro que defina sus funciones, atribuciones, estructura de mando y reglas de uso de la fuerza”.
Esto es evidente si se tiene en consideración que la formación, entrenamiento y equipamiento de las FFAA no ha sido pensado para interactuar con la población civil. Además está la incertidumbre en materia de Reglas de Uso de la Fuerza (RUF), respecto de las cuales han existido numerosos cuestionamientos.
Así, a pesar de haber existido una modificación a las RUF en 2020, en que se incorporaron referencias a instrumentos internacionales de DDHH, la regulación aún contempla ciertas falencias, y no se encuentra recogida a nivel legal. De hecho, la situación es problemática no solo respecto de la ausencia de reglas claras para las FFAA, que ejercen excepcionalmente el control del orden público, sino también respecto de Carabineros y la PDI, quienes la ejercen por regla general.
Sobre la efectividad de la militarización para controlar el orden público, y en particular para combatir la delincuencia, es importante mencionar que en Colombia se efectuó un estudio en la Universidad de Los Andes en el que se emplearon datos administrativos sobre delincuencia y abusos de derechos humanos, encuestas a más de 10.000 residentes y observaciones de primera mano de monitores civiles. Este concluyó que “no se encontró evidencia que la intervención redujera los índices de la tasa delictiva. La percepción de la población no cambió cuando hubo presencia de las fuerzas militares en su territorio, excepto la de los comerciantes, quienes sí se sintieron más seguros (…)”.
De esta manera, se evidenció que “no hay ninguna base para recomendar ese tipo de intervención (tiene algunos puntos negativos y ninguno bueno) pero es una medida altamente popular debido al déficit de pie de fuerza en la policía frente a un gran número de enlistados en el ejército, constituyéndose como una política atractiva para los mandatarios”.
Teniendo en consideración la misión de las Fuerzas Armadas, plasmada en su regulación constitucional, la excepcionalidad de los casos en que ejercen funciones de orden público, los riesgos de la militarización de dicha función, y la poca evidencia respecto a que la militarización incida en la disminución de la delincuencia, no parece recomendable optar por esta clase de medidas, siendo preferible fortalecer a las Fuerzas de Orden y Seguridad para el cumplimiento de tales funciones.