El anteproyecto que se está por votar en el pleno de la Comisión Experta contiene avances importantes con respecto a la Constitución actual que deberían ser celebrados. Sin embargo, hay una innovación preocupante que quedaría a nivel constitucional en lo relativo al sistema electoral, que es el establecimiento de un umbral del 5% a nivel nacional como requisito para la obtención de un escaño.
La decisión de incorporar un umbral se debe a un diagnóstico de que el mal que aqueja a la política chilena es de gobernabilidad, y que es causado por la fragmentación partidaria en el Congreso. Es posible sostener que estamos en una crisis aguda de gobernabilidad, pero es producto de la crisis crónica de representación que viene aquejando hace décadas a los partidos. En este sentido, el umbral viene a solucionar artificiosamente un síntoma de crisis de gobernabilidad y, es mi argumento, probablemente contribuya a empeorar la condición de base de crisis de representación.
Los umbrales legales se utilizan para evitar la fragmentación en sistemas altamente proporcionales. La proporcionalidad de un sistema electoral es producto principalmente del tamaño de sus distritos, esto es, de la cantidad de escaños que se elijan a su interior. La literatura especializada consigna como distritos grandes a aquéllos representados por 10 escaños o más. La variación empírica es mucha, y es relativo lo que se considera un distrito grande, ya que puede ser desde 10 hasta, como en los Países Bajos, de 150 escaños.
¿Por qué se usan los umbrales en sistemas de alta proporcionalidad? Porque estos sistemas son los que más fielmente traducen los porcentajes de votos en porcentajes de escaños y partidos con baja proporción de votación 2%, por ejemplo, igual consiguen entrar al Congreso generando un alto número de partidos. Chile no tiene ningún distrito grande y la mayoría son pequeños, lo que funciona como un umbral de hecho. En los distritos de Chile, donde se eligen ocho representantes, el umbral efectivo es del 8,3%, es decir, ninguna lista que saque menos de ese porcentaje va a llegar a la asignación de escaños. En los distritos más chicos ese umbral supera el 18%.
Entonces, la fragmentación que encontramos a nivel de partidos no es producto del sistema electoral, sino que es la fragmentación originada por la práctica de registrar pactos electorales y permitir a los partidos acumular votos compitiendo al interior de un pacto. La fragmentación se genera por la proliferación de partidos al interior de los pactos. Querer solucionar la fragmentación por vía del sistema electoral es enmascarar el síntoma. En caso de que realmente nos preocupe la representación partidaria fragmentada en el legislativo, la solución es simple y pasa por no permitir los pactos y que los partidos compitan solos.
Si a este escenario de fragmentación al interior de pactos se le agrega un umbral nacional de partidos, esto logrará probablemente bajar el número de partidos representados en el Congreso, pero ¿a qué costo?. Mi argumento es que hay al menos tres costos importantes.
El primer costo es seguir oscureciendo para la ciudadanía el mecanismo por el cual los votos se transforman en bancas. Y esto tiene efectos sobre la representación y representatividad de los y las congresistas, pero principalmente sobre la confianza en los partidos y el sistema democrático.
Los partidos que quedan excluidos de la representación igual van a tributar sus votos a los pactos para que obtengan escaños, agrandando artificialmente la votación de otros partidos que sí superen el umbral. En el caso de las regiones menos pobladas, pueden quedar fuera personas con alto porcentaje de votación en sus distritos pero en partidos que no superan el 5% nacional. Es sorprendente como voces políticas y académicas que denuncian que la paridad “mete la mano en la urna”, empujen y sostengan en paralelo este umbral de mucho más alto potencial distorsionante.
En los sistemas electorales en que se utilizan los umbrales legales, ya sean distritales o nacionales, se descartan los votos de los partidos que no superan el porcentaje establecido. En el caso de Chile, se aprovecharán para aumentar la representación de otros partidos. El umbral actuaría así como un mecanismo transitivo de facto, producto de la decisión estratégica de las élites de los partidos al conformar pactos. Si lo que se busca promover es la posibilidad de que la ciudadanía pueda transferir su votación de un partido a otro, esto se puede establecer mediante un sistema electoral de preferencias lo que sería mucho más transparente.
La fragmentación que encontramos a nivel de partidos no es producto del sistema electoral, sino que es la fragmentación originada por la práctica de registrar pactos electorales y permitir a los partidos acumular votos compitiendo al interior de un pacto.
Un segundo costo es la contribución a la desconfianza de la ciudadanía. Y un gran ejemplo de esto es el famoso “hecha la ley, hecha la trampa”: los partidos ya están pidiendo al Congreso la posibilidad de armar federaciones para poder sumar sus porcentajes y saltearse el umbral. Si esto se logra, el umbral no sólo será inefectivo para lo que supuestamente propone solucionar, sino que además habrá dejado a su paso mayor frustración para con las instituciones de la democracia.
Lo interesante es que el umbral es a propuesta de los partidos, que fueron quienes designaron a las y los integrantes de la Comisión Experta. Sin embargo, algunas consideraciones estratégicas cambiaron tras la última elección y ahora algunos partidos buscarán eludir el porcentaje a través de una nueva institución como las federaciones, logrando quizás la fase final del gatopardismo constitucional: cambiar algo para que todo siga igual.
Un costo final, muy preocupante a mi entender, es que las distorsiones que se generen por la aplicación del umbral nacional vayan a ser utilizadas políticamente para imponer un sistema electoral mayoritario. Así, si como anticipo, el umbral tuviera un efecto muy marginal en reducir el número de partidos y subsisten niveles altos de fragmentación, o si generara fuertes distorsiones al impedir que figuras con alta votación quedaran fuera del Congreso, pronto se buscará tomar medidas drásticas de reducción de la representatividad del sistema: escucharemos voces clamando por bajar el número de representantes y achicar los distritos.
Expresiones nostálgicas del sistema binominal parecen resentir que la reforma electoral de 2015 haya agrandado los distritos, permitiendo una mayor inclusión y representación de la pluralidad de opiniones ciudadanas. Van a seguir culpando al sistema electoral, que no está detrás de la fragmentación partidaria, para intentar volver a binominalizar la política, restringiendo la expresión diversa de la ciudadanía. Y van a mantener los pactos, verdaderos causantes de la fragmentación, y la votación por lista abierta, atributos que en combinación oscurecen el mecanismo por el cual la voluntad del electorado se traduce en representación parlamentaria. Y si la ciudadanía no entiende este proceso, ¿cómo le pediremos que confíe en la democracia?.